浅议大型安保活动市场化下的保安事业发展趋势

　　大型安保活动步入市场化已是必然趋势

　　保安服务作为现代服务业的一个子行业，在我国2010年《保安服务管理条例》（下简称《条例》）实施后，由于法制和政策的支撑，其市场化的运作机制由此正式确立，整个行业蓬勃兴起并且正茁壮成长。目前在国内，作为公安部门的重要辅助力量，通过市场化运行，保安服务公司的专业保安服务在大型安保活动中所产生的良好效应已被政府和全社会广泛认可。由此可见，专业保安服务公司在大型活动安全保卫工作中的市场化运作也势成必然。一是《保安服务管理条例》的出台为保安服务市场化运作提供了法律支撑。随着我国改革开放力度的加大,市场化改革的步伐也在不断加快,按照建立社会主义市场经济体制的目标,为了全面推进经济体制改革，加快政府职能转换步伐,我国陆续颁布了规范市场经济秩序的一系列的法律、法规,政府对微观经济干预逐步减少。特别是随着2010年《条例》的正式实施, 打破了保安市场原有的封闭格局，使整个保安服务市场呈开放之势。此后，市场经济的元素纷至踏来，保安服务市场的开放会将整个行业引人一个健康有利的发展状态中，通过市场竞争，实现保安服务的社会化。引人市场机制，也将使整个保安行业朝着规范化和规模化发展。可以预见，全国将会迎来一个保安服务公司遍地开花的时期，保安企业恰好迎来了发展的春天，同时，公安机关也将逐渐转换职能，变为专职的监管者。这可谓千载难逢的历史机遇，为大型活动安全保卫工作市场化运行提供了法律制度上的支撑,也为大型活动安保工作走市场化之路奠定了基础。二是大型安保工作市场化道路适应了新时代下公众安全的客观需求。改革开放所带来的经济结构和社会结构的深刻转变,不可避免地带来对安全需求种类与方式的变化。随着我国经济的发展,大型活动已成为经济发展中的一项重要产业,在现有的条件下,作为政府主管安全的职能部门--公安机关在目前基层警力较为缺乏的状况下，不可能搁置其他主要工作而投入大量警力参与大型活动安保,而活动中群众的安全问题又是政府和社会关注的重点。既要确保大型社会活动顺利开展,又要确保安全方面万无一失,因此,在大型社会活动中引入市场化机制提供安全服务就成为一种现实需要。另外,市场经济的发展,商品化的服务在人们的生活中逐渐增多,“花钱买服务”、“花钱买平安”的观念已深入人心，人们熟悉了有偿服务这种形式,这也使得有偿的安全服务得到公众的认可，成为了公共安全的特殊商品。三是国外保安服务市场化运作的成功经验和模式值的借鉴。国外尤其是在美、日、德、英等发达国家，大型活动安全保卫工作的市场化运作有多年历史，安全保卫作为有偿服务产品早已得到公众认可，其中专业的保安服务公司已成为安保力量的主力军，警察则退居幕后发挥起监管和指导作用。由于承担安保任务的保安队伍保安服务专业化水平较高，装备设施配备到位，现场秩序维护措施有力，应急处突能力突出，大型活动的安保工作总能取得较好的经济效益和社会效益。他山之石，可以攻玉，国外大型活动安保工作的市场化运作积累了大量有益的经验，值得借鉴。归纳起来有以下几点：一是计划周密。如美国，大型活动举行前需要有专业的安全评估公司评估安全需求，据此拟订出安全计划。安全计划主要包括先期调查，任务陈述，场地巡查，形成计划和选择人员等，然后各方安全保卫力量（包括保安公司）严格依照事先拟定好的安全计划书开展安全保卫工作。二是企业保安服务力量很发达。如德国,在柏林公交总公司就有自己的专门保安队伍,保安员身着制服在地铁或城轨站巡逻,维护秩序,有时还携带警犬;奥林匹克体育场每逢重大赛事,主要由组织者的公司保安力量进行安检和秩序维护。虽有大批警察前往,但警察是以中立和观察者、震慑者的身份来预防违法犯罪行为或骚乱行为的发生。三是私营保安公司星罗棋布。在日本这类公司共有4000余家，从业人员近19万人，他们所涉及的业务范围也很广，无论是工厂、商店、公园、娱乐场馆，还是机场、关卡、车站、闹市，甚至连工地施工都有保安，日本举行各种大型活动，保安工作几乎都是委托当地的保安服务公司进行的，效果十分明显。

　　二

　　目前大型安保活动市场化运作存在的问题

　　保安服务引人市场机制，实现保安服务的社会化，使整个保安行业朝着规范化和规模化发展，这是应该加以充分肯定的。但也必须清醒地看到和克服安保工作市场化运作中尚存在两个问题。

　　(一)市场化运作理念尚未确立。一是“谁主办，谁负责”的原则尚未真正落实。我国《群众性文化体育活动治安管理办法》第五条明确规定：“申请举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织应对活动的具体内容、安全保卫措施承担责任，并制订安全保卫工作的方案。”在大型活动的安保工作中，公安机关主要承担监督、检查和指导的职能。而在实际工作中这一原则并没有很好得到贯彻。不少党政机关和相关管理层认为安全保卫就应该是公安机关一家的职责，以致公安机关在大型活动中承担了巨大的压力，为了确保活动的安全，警方不得不对安保工作进行包揽，导致了警力资源的滥用。二是大型活动的预警预案系统不成熟。通常遇到大型活动就出动大量的警力进行保卫，同时大量的重要警务工作却不得不被迫搁置，警察分身乏术，很容易因顾此失彼而造成其他警务工作被贻误。在具体的安保工作中，现场警力的分配上还不能做到科学优化配置，依靠“人海战术”来保证安全，这不仅让很多民警身心俱疲，也很难扭转现场安保工作秩序混乱的局面，即使传统意义上的“人海战术”也难以达到震慑犯罪分子的目的，而且还背离了广大群众追求娱乐活动欢乐祥和的初衷。事实证明，公安机关大包大揽的陈旧做法不仅满足不了大型活动安保工作的现实需求，甚至还阻滞了安保工作市场化的运作，与安保现实需求严重脱节。三是公众对大型活动的安全需求与实际服务供给失衡。随着社会经济的持续发展,公众对安全需求的程度在不断上升,且安全需求的形式呈现出多样化。从目前的情况看,我国大型活动不仅数量逐年增多,而且规格越来越高,规模越来越大,内容越来越新,涉及到政治、经济、文化、体育等诸多领域。长期以来,大型活动安全保卫工作都是由公安机关独家承担,随着社会治安形势的变化,公安机关“警力缺乏”已成了不争的事实。对于大型活动的安全问题,如果仅仅看成是公安机关的责任,不充分利用各种社会资源特别是专业的保安力量满足其安全需求，那么，安全服务的供给程度根本不能满足公众对于安全的现实需求。

　　(二)市场化运作缺乏必要的法律支撑。在严格意义上说，法律制度是大型活动安保工作市场化运作得以成功的根本基础。但在我国现行法律中,这方面的立法几近空白,目前仅有公安部出台的《大型群众性活动安全管理条例》,部分省市地方政府也出台了相关的规定,如北京市政府出台的《北京市大型社会活动安全管理条例》、辽宁省政府出台的《辽宁省大型社会活动安全保卫办法》等。在上述条例或办法中,体现了市场化运作的一些内容,比如《北京市大型社会活动安全管理条例》中规定,大型活动主办者可以投保公众责任险。但这些规定仅是以政府规章的形式出现的,不具有法律效率,故其执行效力无法达到预期的目的。因此,目前我国大型活动安保工作要实行市场化运作存在的法律滞后的问题亟待解决。

　　三

　　建立和完善大型活动安保工作市场化运作机制的几点建议

　　以专业保安服务的安保力量替代警察，为大型活动提供安保服务是市场化运作的一个重要标志，各级政府部门必须顺应新时期的需求，尽快转变传统的由公安机关一家包揽大型活动安保工作的陈旧理念，建立和完善市场化运作机制，顺应市场经济发展，满足公众安全需求。这是大型活动安全保卫工作变革的大势所趋。

　　一是转变理念，推动大型活动安保工作向市场化机制转轨。尽快积极引入市场化运作机制,改变公安机关“孤军奋战”的局面，发挥其安全监督管理者的作用。近几年我国在借鉴国外先进经验的基础上,在大型活动市场化运作的尝试上已取得了明显的效果。在2008年北京奥运会、2010年上海世博会、2016年杭州G20峰会等大型活动中,主办方秉承“谁主办、谁负责”的原则,在安保工作中都引入了市场化运作的模式，通过公开市场招标等形式，聘请专业保安服务公司承担了赛会进行过程中较大部分的安全保卫工作，同时实现了巨大的经济效益和社会效益，可以讲，成就“平安奥运”和“平安世博”及“盛世峰会”，专业保安服务的作用功不可没，这正是得益于大型活动安保工作的市场化运作机制的建立。在大型活动中，公安机关派出的着装警力减少了,但安全保障并没有降低,采用此种方式开展安保工作,活动的气氛不会令人产生紧张感、压抑感,公众更容易接受,活动氛围更加显得愉快。这些经验有力的证明:在大型活动的安保工作中，政府只要转变理念,尽量是行市场化运作,从而解放了警力;推动大型活动安保工作产业化，加强了对保安队伍的培训和建设,为大型活动提供高安保服务的水准，积累了宝贵的经验，实现了大型活动经济效益和社会效益的“双丰收”。二是壮大主力，大力发展专业保安力量。在为大型活动提供安全保卫服务的机构中, 毋庸置疑，最规范、最有能力肩负起大型活动安全保卫职责的就是专业的保安服务公司。保安服务是一项逐渐壮大的产业,市场的需求是保安服务业存在和发展的基础,随着社会的发展,不同层次和类型的安全需求不断增长,保安服务公司通过向客户提供安全服务产品来换取经济效益,求得自身的生存和发展。实行有偿的安全服务是保安服务公司不同于政府执法机关的最本质特征。因此,许多地方政府通过培育保安市场和行业发展相结合,积极探索大型活动安全保卫工作的新路子。当今的大型活动安保的变革趋势已经表明：在大型社会活动安保工作中,坚持“主办单位负责、保安力量为主、公安机关指导”的原则,由保安公司与活动承办方签订合同,承担大型社会活动的安全保卫工作将成为潮流。保安公司为大型活动提供安全服务,需重点抓牢两大环节：一要强化保安服务公司的专业化功能。在大型社会活动举行前,保安服务公司应当就大型活动的整体运行以及各个环节进行风险预测和评估,根据风险系数确定投入安保人员数量及相关技术力量,同时根据风险系数进行投保以转嫁风险。二要要催生并做大专业安保服务公司。大型活动安保工作的市场运作离不开专业化的服务商。大型活动安全保卫是一个很大的市场,应在实践中细分这一市场,催生和做大专业从事大型活动安保工作的保安服务公司。政府应该设定科学的服务提供商的准入标准，尽快发展专业从事大型活动安全保卫工作的保安公司,通过承办者与专业保安公司之间建立委托代理关系等多种方式,完善市场机制,提高大型活动安全保卫工作专业化水平，同时也大幅提高安全服务产品的质量。三是转换角色，公安机关切实履行好检查、监督、指导的职能。大型活动安保工作走市场化道路的同时,公安机关应当在更高的层面上起到重要作用，充分发挥检查、监督和指导职能。《条例》第10条规定:“公安机关对大型社会活动应当履行下列职责:审核承办者提交的大型群众性活动申请材料,实施安全许可;制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案;指导对安全工作人员的教育培训;大型群众性活动举办前,对活动场所组织安全检查,发现安全隐患及时责令改正;在大型群众性活动举办过程中,对安全工作的落实情况实施监督检查,发现安全隐患及时责令改正;依法查处大型群众性活动中的违法犯罪行为,处置危害公共安全的突发事件。”大型活动举办前公安机关的主要任务是审批和检查落实安全保卫措施,随着活动的进展,各种情况和问题都会随之出现,安全保卫工作的任务也发生了变化,由事前的静态控制变为事中的动态管理,即对大型活动的进程和各项安全保卫措施的落实情况进行监督,督促主办方和安全服务提供方落实各项安全管理措施,发现隐患及时责令整改,公安机关还可以根据具体情况组织相应警力,及时查处活动中发生的治安、刑事案件以及处置突发事件。需要特别提及到的是，大型活动公共安全管理工作需要与社会面的治安整治相结合,“以面保点,以点促面”，二者不可偏废, 缺一不可。在大型活动的微观管理中,公安机关一方面要制定安全监督方案和突发事件处置预案,对活动场所及安全工作的落实情况进行监督检查,责令整改安全隐患,在举办过程中根据活动现场安全需要组织警力及时查处活动中发生的治安、刑事案件以及处置突发事件;另一方面,在举办大型活动的前期和期间,要大力整顿社会治安秩序,全面开展安全检查,消除事故隐患,为大型活动的举办提供安全保障。四是加强各级立法,为安保工作实行市场化运作提供法律保障。国家关于安全工作的法律法规多集中在工业生产领域,对大型活动安保工作方面涉及较少,还没有形成一部全国性的法律。大型活动安全管理的法制建设已明显落后于蓬勃兴起的活动本身。目前,针对大型活动安保工作的有关法律法规是零散的,缺乏系统性和有效性。主要法律依据是公安部2007年颁布的《大型群众性活动安全管理条例》以及地方人大、政府制定的一些规范性文件。因此亟待制定国家层面的一部大型活动安全管理的法律法规,使大型活动安保工作在法律框架内有序开展，真正做到有法可依。同时市以上人大部门也可从本地大型活动的实际出发，研究拟定地方性管理办法。确实从法律和政策层面给予支撑。五是加强培训，提高专业保安力量的安全服务水平。一要加强保安员的业务素质的培训。科学系统的培训标准和严格、规范的培训管理是提高保安队伍素质的关键，也是提升保安行业管理、服务质量的需要。为此,必须要借鉴国外的经验，建立科学、高效的培训系统,根据承担的任务将培训内容分门别类,如设施保安培训、贵重物品运输培训、押运现金保安培训等。在培训中,也可以根据保安承担的工作任务,实行专项培训,如保安守护、保安巡逻、保安押运、保安技防等,还可特别增加和大型活动安保工作相关技能培训的课程，以课程的具体化、细分化来提高培训的专业化程度。二要建议将高科技与高新技术运用于保安服务。如:“实名制”球票、电子通道检查、电视监控控制、移动的球迷通告以及X光检查仪器、微型探头、酒精测量仪等等，为保证比赛有良好的秩序发挥科技作用。三要把好考试关。《条例》规定了所有的保安员在上岗之前必须通过主管部门统一组织的考试，合格者在拿到主管部门核发的《保安员证》后，方能持证上岗。《条例》中还明文规定了保安员所要达到的最低文化程度，并规定每一家保安服务公司都必须执行日常保安员教育培训制度，必须建立对保安员开展职业培训的长效机制，并定期予以考核，做到优胜劣汰。将那些自身素质难以胜任职业需要的人挡在了保安员队伍的大门之外，确保安队伍整体履职能力得到明显提高，保安服务质量亦将同步提升。